La production potentielle au Canada : évaluation de 2025

Vue d’ensemble

La présente note analytique contient l’évaluation de 2025 de la production potentielle au pays, menée par le personnel de la Banque du Canada. Le conflit commercial en cours avec les États-Unis rend les perspectives très incertaines. La présente évaluation comporte deux scénarios concernant la croissance de la production potentielle qui correspondent à différentes issues possibles de la politique commerciale et cadrent avec les deux scénarios compris dans le Rapport sur la politique monétaire d’avril 2025 (section Hypothèses des scénarios de perspective).

Le scénario 1 est caractérisé par :

• une incertitude élevée entourant la politique commerciale qui commence à s’estomper à la fin de 2026
• des droits de douane américains limités à 25 % sur les exportations canadiennes d’acier et d’aluminium, et des droits de rétorsion de 25 % sur 29,8 milliards de dollars de biens américains importés au Canada

Le scénario 2 est fondé sur le scénario 1 et comprend en plus des droits de douane américains de :

• 25 % sur les véhicules et pièces automobiles importés du Canada et du Mexique
• 12 % sur l’ensemble des autres biens importés du Canada et du Mexique
• 25 % sur les biens importés de tous les pays, sauf du Canada et du Mexique

Dans le scénario 2, le Canada répond en imposant des droits de douane de 12 % sur 115 milliards de dollars de biens finaux importés des États-Unis (à l’exclusion des véhicules automobiles) et des droits de douane de 25 % sur 40 milliards de dollars de véhicules automobiles américains1.

Entre 2025 et 2028, la production potentielle croît à un rythme annuel moyen de 1,6 % dans le scénario 1, et de 1,1 % dans le scénario 2. Ces chiffres sont, respectivement, 0,1 et 0,8 point de pourcentage inférieurs à ceux estimés dans l’évaluation de 2024 pour la période de 2025-2027 (Devakos et autres, 2024). Le niveau de la production potentielle a été révisé à la hausse de 1,0 % pour 2024. Pour la période 2025-2027, il est revu à la hausse de 0,9 % en moyenne dans le scénario 1, et à la baisse de 0,5 % dans le scénario 2 (tableau 1).

Tableau 1 : Comparaison des estimations de la production potentielle par rapport à celles de l’évaluation d’avril 2024

Nota : Les taux de croissance annuels de la production potentielle estimés en avril 2024 sont indiqués entre parenthèses.

Pour toute la période considérée dans les scénarios, la croissance de la production potentielle est freinée par la faible expansion démographique, le bas niveau de confiance et la prudence accrue découlant de :

• l’incertitude entourant la politique commerciale (scénario 1)
• les effets des droits de douane généralisés (scénario 2)

La croissance démographique anticipée est faible en 2025-2026 en raison de l’annonce du gouvernement fédéral en 2024 de réduire les cibles d’immigration ainsi que le nombre de résidents temporaires.

Mis ensemble, les deux scénarios englobent toute une gamme de mesures commerciales ainsi que les trajectoires de la production potentielle qui leur sont associées. En outre, nous examinons les risques à la hausse et à la baisse, en mettant l’accent sur l’expansion démographique, l’adoption généralisée de l’intelligence artificielle (IA) et les effets indirects du conflit commercial avec les États-Unis.

Révisions de la production potentielle

Révisions du niveau de la production potentielle

En raison de révisions positives du produit intérieur brut (PIB) et des investissements des entreprises tout au long de 2024, la production potentielle est plus élevée de 1,0 % en 2024 comparativement à l’évaluation d’avril 2024. Dans le scénario 1, ces révisions font qu’elle est 0,6 % plus élevée à la fin de l’horizon du scénario.

Dans le scénario 2, la production potentielle est 1,3 % plus basse à la fin de 2028. La raison en est que l’incidence négative des droits de douane sur la productivité contrecarre largement les révisions positives des données historiques (tableau 1, quatrième colonne). L’incertitude élevée amoindrit la production potentielle par l’intermédiaire d’investissements plus bas. Les droits de douane généralisés produisent un effet supplémentaire : ils créent des inefficiences à long terme en entraînant une réduction des échanges et une mauvaise affectation des ressources (encadré 1).

Révisions des données historiques de la croissance

Les changements touchant la croissance de la production potentielle depuis l’évaluation d’avril 2024 tiennent compte des nouvelles données des comptes nationaux et des flux et stocks de capital publiées par Statistique Canada. Les mises à jour des comptes nationaux comprennent des révisions des données historiques concernant le PIB et les investissements.

Ensemble, ces mises à jour impliquent une croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) tendancielle plus forte que prévu, ce qui entraîne des révisions positives de la croissance de la production potentielle en 2021-2024 (graphique 1, barres violettes)2. Ces révisions à la hausse des données historiques sont partiellement contrebalancées par les mises à jour de données liées au marché du travail, comme l’emploi plus faible que prévu – surtout chez les cohortes plus jeunes. Notre modèle de cohortes pour le facteur travail tendanciel produit par conséquent des estimations plus faibles de ce facteur (graphique 1, barres bleues)3. Globalement, après les révisions, la croissance de la production potentielle est en moyenne 0,2 point de pourcentage plus élevée de 2021 à 2024.

Révisions de la croissance sur l’horizon des scénarios

La croissance démographique plus faible qu’anticipé lors de l’évaluation d’avril 2024 est l’une des principales raisons pour lesquelles la croissance de la production potentielle est révisée à la baisse dans les deux scénarios pour 2025-2027. Dans l’ensemble, depuis l’évaluation de l’an dernier, nous avons revu à la baisse nos perspectives de croissance de la population canadienne en âge de travailler (15 ans et plus) de 0,2 point de pourcentage, en moyenne, pour la même période.

Les révisions des perspectives démographiques s’expliquent par deux facteurs opposés :

• Le plus grand changement touchant nos perspectives de croissance démographique est la réduction de plus de 100 000 admissions par année des cibles d’admissions de résidents permanents pour la période 2025-2027. Cette mesure fait baisser la croissance démographique totale de 0,3 point de pourcentage par année4.
• Nous avons revu légèrement à la hausse nos prévisions des flux de résidents non permanents, ce qui représente une contribution de 0,1 point de pourcentage à la croissance démographique totale. Le personnel de la Banque a évalué les effets des nouvelles mesures annoncées par le gouvernement fédéral au cours de la dernière année pour ce qui est des programmes (encadré 2). Cette analyse permet de penser que les flux nets de résidents non permanents pour 2025-2027 seront probablement un peu plus élevés qu’on l’escomptait en avril 2024.

Le ralentissement de la croissance démographique a une incidence directe sur le facteur travail tendanciel, car il fait diminuer la croissance de la population en âge de travailler. En outre, les cibles d’immigration plus basses pèsent sur la croissance de ce facteur par l’intermédiaire de l’emploi tendanciel, les nouveaux arrivants présentant généralement des taux d’emploi tendanciel plus hauts que la moyenne de la population (Champagne et autres, 2023). En parallèle, la baisse du facteur travail tendanciel fait monter le capital par heure travaillée. La hausse de la croissance de la productivité du travail qui en résulte vient partiellement compenser les forces à la baisse sur la production potentielle. Ces révisions ont pour effet net de faire diminuer la production potentielle de 0,2 point de base, en moyenne, en 2025-2027 (graphique 1, barres jaunes).

Autre motif majeur de la révision de nos perspectives : l’incertitude entourant la politique commerciale des États-Unis. Les effets négatifs de cette incertitude sur la confiance plombent les investissements des entreprises et la croissance de la production potentielle. Des droits de douane généralisés imposés de façon permanente auraient une plus grande incidence sur la productivité tendancielle du travail. Résultat : les révisions de la croissance de la production potentielle en 2025-2027 sont plus importantes dans le scénario 2 que dans le scénario 1.

• Dans le scénario 1, la forte incertitude entourant les politiques commerciales fait baisser la croissance des investissements des entreprises de 1,4 point de pourcentage, en moyenne, en 2025-2026. Cela entraîne une légère baisse de la croissance de la production potentielle – de 0,1 point de base, en moyenne – en 2025-2027 (graphique 1, barres vert vif).
• Dans le scénario 2, l’incertitude quant à la trajectoire des politiques commerciales continue de peser sur les investissements. Cela dit, la croissance de la production potentielle baisse davantage que dans le scénario 1 en raison de pertes d’efficience à long terme survenant à la suite d’une baisse des échanges et d’une mauvaise allocation des ressources causées par les droits de douane généralisés (encadré 1). La croissance potentielle est 0,7 point de pourcentage plus basse, en moyenne, en 2025-2027 (graphique 1, barres vert foncé).

Il est à noter que les révisions mentionnées ci-haut – sauf celles liées aux droits de douane généralisés (graphique 1, barres vert foncé) – s’appliquent aux deux scénarios.

Dynamique de la croissance de la production potentielle

Après sa chute marquée durant la pandémie de COVID-19, la croissance de la production potentielle s’est établie en moyenne à 2,4 % en 2021-2022. Elle s’est raffermie en 2023-2024 en raison de la solide progression de la population, qui a soutenu le facteur travail tendanciel.

Toutefois, dans les deux scénarios, la croissance de la production potentielle ralentit de façon marquée jusqu’en 2027 (graphique 2). La croissance démographique plus lente explique en grande partie ce ralentissement, qui s’exerce via la croissance plus faible du facteur travail tendanciel (graphique 2, barres bleues). En revanche, la croissance de la productivité tendancielle du travail se redresse quelque peu pendant cette période (graphique 2, barres vert lime). Cependant, ce rebond est beaucoup plus faible dans le scénario 2 (graphique 2, barres vert foncé) qu’il le serait sans droits de douane généralisés.

Facteur travail tendanciel

La contribution du facteur travail tendanciel à la croissance de la production potentielle descend à 0,7 point de pourcentage en 2025 et à 0,2 point de pourcentage en 2026-2027. Cela reflète principalement la réduction anticipée des flux de nouveaux arrivants, tel que mentionné dans la section précédente. Plus précisément, nous supposons que la croissance de la population en âge de travailler passera de 3,3 % en 2024 à 1,2 % en 2025 et à 0,5 % en 2026-2027 (graphique 3, barres vertes). Malgré ce ralentissement au cours de la période visée par les scénarios, la croissance de la population demeure le principal moteur de la croissance du facteur travail tendanciel.

De manière générale, le taux d’emploi tendanciel et le nombre tendanciel moyen d’heures travaillées ont moins d’incidence sur la croissance du facteur travail tendanciel que la croissance démographique. Après avoir été quelque peu vigoureuse en 2023, la contribution du taux d’emploi tendanciel a reculé en 2024 en raison de la faiblesse récente de l’emploi, surtout chez les jeunes. La contribution du taux d’emploi tendanciel reste faible sur l’horizon des scénarios, sous l’effet du vieillissement de la population, qui explique en grande partie la diminution graduelle du taux d’emploi tendanciel ces dernières années.

Productivité tendancielle du travail

Le taux de croissance de la productivité tendancielle du travail a été négatif en 2023-2024, la forte expansion démographique ayant réduit le capital par heure travaillée (graphique 2, barres vert lime). Dans les scénarios, ce taux rebondit en 2025-2027 à mesure que l’expansion démographique ralentit, faisant ainsi monter le capital par heure travaillée5. La vitesse à laquelle cette croissance se redresse dépend de l’évolution des tensions commerciales.

Dans le scénario 1, la productivité du travail est plombée principalement par l’approfondissement du capital et la faiblesse des investissements (graphique 2, barres vert olive). La croissance de la productivité tendancielle du travail se redresse en 2025 et demeure relativement stable durant la période considérée dans le scénario. En effet, les répercussions négatives de la confiance sur les investissements – qui sont concentrées en 2025-2026 – sont plus que compensées au cours de cette période par l’augmentation du capital par heure travaillée liée à l’expansion démographique plus faible. Par conséquent, la croissance de la productivité tendancielle du travail se maintient près de sa tendance à long terme en 2025-2027.

Dans le scénario 2, la croissance de la productivité tendancielle du travail est beaucoup plus faible en raison des droits de douane généralisés (graphique 2, barres vert forêt). Cela reflète tant une baisse marquée des investissements que des pertes de productivité supplémentaires causées par les effets des droits de douane plus élevés et permanents sur la croissance de la PTF tendancielle (encadré 1). Dans ce scénario, la croissance de la productivité tendancielle du travail ne retrouve pas sa tendance à long terme avant 2027.

Risques entourant les perspectives

Les perspectives des deux scénarios sont sujettes à plusieurs risques que l’on divise en facteurs structurels permanents et en facteurs liés au commerce.

Les risques structurels en cours sont :

• la croissance démographique
• la vaste diffusion de l’IA générative

Les risques liés au commerce sont :

• une meilleure compétitivité des exportateurs canadiens
• une perte d’efficacité due à un volume plus faible des importations de technologies incorporées
• des séquelles sur le marché du travail

Pris individuellement, chaque risque a des répercussions relativement faibles. Cela dit, nous nous concentrons sur les risques les plus plausibles. Si tous les risques à la baisse ou à la hausse devaient se concrétiser, leur contribution à la croissance de la production potentielle pourrait être de -0,5 à +0,5 point de pourcentage au cours d’une année donnée. Le tableau 2 résume l’ampleur potentielle estimée de chaque risque.

Tableau 2 : La fourchette de la production potentielle est sujette à des risques supplémentaires

* Ces risques sont susceptibles d’être plus courants dans le scénario 2.

Croissance démographique

Sur le plan démographique, les évolutions récentes et l’incidence des annonces liées aux politiques d’immigration ont créé des risques tant à la hausse qu’à la baisse pour nos perspectives. Comparativement à la prévision de référence pour l’expansion démographique (encadré 2), une forte progression de la population fait augmenter la croissance de la production potentielle de 0,2 à 0,3 point de pourcentage en 2025-2027 (tableau 2), tandis qu’une faible progression de la population la fait diminuer de 0,2 à 0,3 point de pourcentage au cours de la même période.

Adoption de l’intelligence artificielle

Les progrès rapides de l’IA et la perspective de son adoption généralisée pourraient aussi stimuler la productivité. L’IA générative se distingue des autres technologies d’application générale parce qu’elle est capable de créer de nouveaux contenus par elle-même et qu’on peut y accéder assez facilement. Nous adaptons un cadre d’Aghion et Bunel (2024) et l’ajustons en fonction de données canadiennes (encadré 3). Nous constatons que l’adoption généralisée de l’IA générative pourrait contribuer à hauteur de 0,5 % à la PTF d’ici 2035, ce qui correspond à une augmentation de la croissance annuelle d’environ 0,1 point de pourcentage entre 2025 et 2028 (tableau 2).

Compétitivité accrue des exportateurs canadiens

La menace de droits de douane américains et leur imposition sur des produits canadiens pourraient encourager les exportateurs du pays à se tourner vers des marchés autres que les États-Unis. Cela pourrait toutefois s’avérer difficile en raison de la forte concurrence étrangère. En revanche, en étant davantage exposés à cette concurrence, les exportateurs canadiens pourraient être poussés à devenir plus productifs. Ils pourraient réaliser des gains d’efficience par le biais de la PTF, par exemple en rationalisant leurs processus et en misant sur de meilleures pratiques de gestion (voir, par exemple, Scur et autres, 2024). Nous estimons que cela pourrait ajouter à peu près 0,1 point de pourcentage par an à la croissance de la production potentielle, et ce dès 2025 (tableau 2 et encadré 4).

Pertes attribuables à la baisse des importations de technologies incorporées

Les contre-mesures du Canada feront augmenter le coût des importations en provenance des États-Unis et encourageront probablement les importateurs du pays à se tourner vers des fournisseurs nationaux plus chers. La baisse des importations réduirait aussi les transferts de connaissances et de technologies incorporées dans les biens et le matériel importés, ce qui pèserait sur la productivité par la voie d’un recul de la PTF (voir, par exemple, Madsen, 2007). Notre évaluation permet de penser que la réduction des transferts de technologies découlant de la baisse des importations pourrait recouper environ 0,1 point de pourcentage par an à la croissance de la production potentielle durant la période considérée dans les scénarios (tableau 2 et encadré 4).

Augmentation persistante du taux de chômage

Le ralentissement de l’activité économique attribuable aux droits de douane américains fera baisser la demande de main-d’œuvre. Par conséquent, certaines des personnes qui travaillent dans les secteurs dépendant des échanges commerciaux et qui perdraient leur emploi pourraient demeurer au chômage. On pourrait alors observer des taux de chômage plus élevés, des périodes de chômage plus longues et, au fil du temps, une dépréciation du capital humain – ce qui, pour les chômeurs, rendrait encore plus difficile l’obtention d’un emploi.

Un conflit commercial de longue durée pourrait amplifier ces effets, et la transition vers un nouvel état stable pourrait coïncider avec un taux de chômage durablement plus élevé, donnant lieu à une production potentielle plus faible. Certaines études montrent que les droits de douane pourraient faire persister le taux de chômage à un niveau élevé – en théorie, pour une petite économie ouverte (Dinopoulos, Heins et Unel, 2024) et en pratique, pour les économies avancées (Furceri et autres, 2021).

Nous utilisons la variation du taux de chômage tendanciel avant et après la crise financière mondiale de 2008-2009 pour comparer l’incidence possible des droits de douane sur le taux de chômage. Bien que l’origine du choc actuel soit différente, la comparaison est instructive, car bon nombre de secteurs ayant subi les plus grandes répercussions de la crise de 2008-2009 (par exemple, l’agriculture, l’exploitation minière et la fabrication) seront probablement les plus touchés par les récentes hausses des droits de douane américains.

Afin d’évaluer l’incidence des droits de douane, nous mettons à l’échelle la réaction du taux de chômage tendanciel à la crise financière mondiale de sorte que son effet sur le PIB corresponde à l’ampleur de la baisse attendue du PIB causée par les droits de douane. Nous estimons une augmentation correspondante et persistante du chômage, qui cadre avec une baisse totale de 0,1 à 0,2 % du niveau de la production potentielle.

Le temps qu’il faudrait pour que le chômage atteigne ce sommet dépend de la rapidité avec laquelle les entreprises ajusteraient leur capacité de production. Les effets pourraient se faire pleinement sentir dès 2025-2026 si les entreprises s’adaptaient rapidement, ou en 2026-2027 si leur adaptation était plus graduelle. Nous supposons donc que la croissance annuelle de la production potentielle pourrait enregistrer une baisse allant jusqu’à 0,1 point de pourcentage au cours d’une année donnée, ce qui reflète l’incertitude entourant le rythme d’augmentation du taux d’emploi.

Annexe

Tableau A-1 : Comparaison des estimations de la production potentielle canadienne par rapport à avril 2024

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Notes

Remerciements

Nous soulignons la contribution d’Adrienne Gagnon, Gabriela Galassi, Olena Senyuta et Youngmin Park à l’analyse exposée dans le présent document. Nos remerciements vont également à Marc-André Gosselin et Alexander Ueberfeldt pour leurs commentaires et suggestions. Nous remercions aussi Colette Stoeber et Nicole van de Wolfshaar pour leur aide à la rédaction de la version anglaise, ainsi qu’à Marie-Lou Lachance et Patricia Marando pour la traduction française.